4.1.Правовые рамки диалога между гражданским обществом и правительственными институтами

4.1.Правовые рамки диалога между гражданским обществом и правительственными институтами

Практика показывает, что участие общественности в принятии решений может осуществляться в различных формах. В разных странах участие граждан в процессе принятия решений регламентируется разными методами и инструментами. Некоторые страны имеют отдельные законы, которые регулируют участие граждан в процессе принятия решений на всех уровнях управления. Например, в Молдове в 2008 году был принят Закон «О прозрачности процесса принятия решений»¹, согласно которому центральные и местные органы власти обязаны обеспечить участие граждан в процессе принятия решений. В Кыргызской Республике существует Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», который регулирует вопросы участия граждан в процессе принятия решений на местном уровне. В Республике Таджикистан нет отдельного закона, который непосредственно бы регулировал участие граждан в процессе принятия решений. Данный процесс регулируется отдельными нормативно-правовыми актами.

Гражданское общество является основной частью системы государственного управления. В демократической форме управления гражданское общество имеет большое значение в процессе принятия решений.

Термин «гражданское общество» восходит к древнеримскому слову civitas (от civis — гражданин), обозначавшему гражданскую общину, члены которой (римляне) были субъектами римского гражданского права (ius civile). Слова civitas, civis, ius civile при этом имели синкретичный (слитный) смысл, без различения их политических и неполитических значений. В дальнейшем, как указывает В.С. Нерсесянц, их неполитическое значение сохранилось в терминах «гражданское общество», «гражданское право», а политическое значение — в термине «гражданин»².

Существование и развитие гражданского общества немыслимо вне сложной системы общественных отношений и без участия (прямого или опосредованного) государства. Государство и гражданское общество взаимосвязаны и взаимозависимы. Это значит, их нельзя противопоставлять и отрывать друг от друга.

В различных источниках описаны различные формы проявления народной демократии, включая такой аспект управления, как порядок принятия общих решений, которые осуществлялись путем голосования, выборов и т.д. Народовластие, как способ управления, занимавший значительное место в жизни таджиков, проявлялось в различных сферах жизнедеятельности.

Необходимо отметить, что граждане могут прямо или косвенно участвовать в процессе принятия решений и, следовательно, влиять на их исход.

Демократическая традиция участия граждан в принятии решений, закрепленная в культуре таджикского народа, стала плодотворной основой для эффективных демократических преобразований в стране. В Таджикистане за годы независимости были воссозданы различные современные институты демократии, в том числе и на национальном уровне. К примеру, были основаны такие формы сотрудничества, как участие представителей общественности в процессе принятия решений, государственно-частное партнерство и создание рабочих групп по разработке нормативно-правовых документов, обсуждении проекта бюджета и т.д. (http://minfin.tj/downloads/protokol.pdf)

Исходя из этого, участие граждан в процессе принятия решений в государственном управлении является основой механизма активизации и диалога между государством и гражданским обществом.

Не смотря на то, что в Таджикистане нет отдельного закона, который непосредственно бы регулировал участие граждан при принятии различных решений, вопросы о прозрачности, подотчётности и участия граждан при принятии решений, информирование населения о намерениях государственных структур четко обозначены в ряде отраслевых законов и других нормативно-правовых актах.

В настоящее время, следующие законы образуют нормативно–правовую базу для проведения диалога между гражданским обществом и правительственными институтами:

Закон РТ «О праве на доступ к информации»

Закон РТ «О праве на доступ к информации» (принят в 2008 г. за № 411) (http://mmk.tj/ru/legislation/legislation-base/)

Цель закона - создание правовых условий для реализации права каждого гражданина на свободное осуществление поиска и получение информации, а также обеспечение информационной открытости деятельности органов государственной власти, органов поселкового и сельского самоуправления.

Статьи, раскрывающие права на доступ к информации. Статья 5 определяет виды информации, доступ к которым не может быть ограничен, в частности:

• законам, иным нормативным правовым актам, которые в соответствии с законодательством Республики Таджикистан подлежат обязательному опубликованию;

• информации о чрезвычайных ситуациях (происшествиях, катастрофах, стихийных бедствиях), угрожающих безопасности и здоровью граждан, их официальных прогнозах: экологической, метеорологической, демографической, санитарно-эпидемиологической и другой информации, необходимой для обеспечения безопасности граждан, населенных пунктов, производственных и иных объектов;

• информации о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых гражданам, должностным лицам и организациям;

• информации о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также прав и законных интересов юридических лиц;

• информации о деятельности органов и организаций, их должностных лиц.

В статье 14 настоящего закона приводится перечень информации ограниченного доступа, а также те виды информации, которые не подлежат предоставлению по запросам. Это та информация, которая регулируется законодательством о государственной тайне и иными нормативно - правовыми актами в области защиты государственных интересов.

Недостатки закона. Формально нельзя сказать, что бюджетная информация относится к государственной тайне, однако отсутствие указания этого вида информации в ст. 5 создает потенциальные проблемы в толковании применимости этого закона в отношении налогово-бюджетной информации.

Закон РТ «О периодической печати и других средствах массовой информации»

Закон РТ «О периодической печати и других средствах массовой информации» (принят 19 марта 2013 года за №961). (http://mmk.tj/ru/legislation/legislation-base/)

Закон устанавливает организационно-правовые основы деятельности периодической печати, и других средств массовой информации, государственные гарантии их свободы и регулирует отношения, связанные с ними. Данный закон также предоставляет гражданам право на получение информации. Статья 23 раскрывает право на доступ к информации: «Любое лицо имеет право на получение достоверной информации через средства массовой информации о деятельности государственных органов, организаций и их должностных лиц». Государственными органами, организациями и их должностными лицами безотлагательно предоставляется срочная информация, имеющая общественное значение, не входящая в перечень сведений, составляющих государственную тайну и других сведений, защищаемых законом и не требующая дополнительного изучения».

Недостаток данного закона схож с предыдущим. То есть формально нельзя сказать, что бюджетная информация относится к государственной тайне, и, хотя очевидно, что бюджетная информация имеет общественное значение, отсутствие указания этого вида информации в этом законе может создать потенциальные проблемы в толковании применимости этого закона в отношении бюджетной информации некоторых конкретных данных.

Закон РТ «О нормативных правовых актах»

Закон РТ «О нормативных правовых актах» (принят 26 марта 2009 года за № 506). (http://mmk.tj/ru/legislation/legislation-base/)

В данном законе, как и в законе, указанном выше, не указана цель, но определен предмет регулирования и сфера действия этого закона. В нем говорится, что настоящий закон регулирует отношения в сфере правотворческой деятельности и определяет ее основные принципы, понятия и виды нормативных правовых актов, их соотношение между собой, общий порядок их разработки, принятия, опубликования, действия, толкования и систематизации, а также способы разрешения юридических коллизий.

Статьи, раскрывающие права на доступ к информации. Статья 3 настоящего закона определяет принципы осуществления законотворческой деятельности, одним из которых является гласность и учет общественного мнения. Статья 4 данного закона полностью расписывает правила обеспечения гласности в правотворческой деятельности. В статье 6 настоящего закона установлены общие требования к нормативно правовым актам, одним из которых является опубликование нормативных правовых актов и информирование о них масс.

Данный закон исключительно важен с точки зрения понимания, какие именно материалы, связанные с Законом «О государственном бюджете Республики Таджикистан» на очередной год, должны быть опубликованы. Статья 36, «Примечания и приложения» данного закона говорит, что приложение, поясняющее и дополняющее содержание нормативного правого акта, является, по существу, его составной частью, вынесенной для удобства на отдельные листы.

Поскольку ст. 52 настоящего закона требует обязательного опубликования всех нормативно-правовых актов, и при этом официальное опубликование нормативно-правового акта в неполном изложении не допускается, то это означает, что Закон «О государственном бюджете» должен быть опубликован не только в том виде, в котором он имеется на сайтах, но и с учетом всех прилагаемых к нему таблиц. В то же время пояснительные таблицы, предоставляемые совместно с проектом Закона РТ «О государственном бюджете», не имеют формальных отсылок в законе, как требует Закон РТ «О нормативных правовых актах», что может стать определяющим фактором при принятии решений публиковать Закон РТ «О государственном бюджете» или нет.

Недостатки закона. Закон не определяет процедуры обязательных различных экспертиз законодательства, к которым могут быть отнесены антикоррупционная, гендерный анализ, анализ регулятивного воздействия, анализ «выгоды-результаты», оценка воздействий на окружающую среду.

Закон РТ «О государственных финансах РТ»

Закон РТ «О государственных финансах РТ» Новая редакция данного закона принята от 28 июня 2011 года за № 723. (http://mmk.tj/ru/legislation/legislation-base/)

Цель закона - определение правовых основ организационных принципов управления государственными финансами, систематизация бюджета и его классификации, составление, формирование, распределение и использование централизованных денежных средств, регулирование финансовых межбюджетных отношений и установлении места органов власти и государственного управления и местных органов государственной власти, а также других участников бюджетного процесса в подготовке, рассмотрении проектов бюджетов, составлении и утверждении отчетности и контроле над их исполнением.

Статьи закона в отношении процедур публикации информации. В отношении годового отчета об исполнении государственного бюджета в данном законе в главе 13 прописаны процедуры по его составлению, а также требования к содержанию, то есть, перечислен ряд пунктов, которые должны быть отражены в отчете. Также законом установлены сроки публикации годового отчета об исполнении государственного бюджета в средствах массовой информации – после его утверждения в Маджлиси намояндагон Маджлиси оли РТ.

В статье 62 данного закона предусмотрен период публикации в средствах массовой информации квартальных отчетов об исполнении государственного бюджета не позднее 2 месяцев после завершения упомянутого квартала. Министерство финансов РТ размещает квартальные отчеты об исполнении государственного бюджета на своем официальном веб-сайте, которые содержат бюджетные показатели в виде таблиц.

Недостатки закона. В законе не указывается структура квартального отчета, какие сведения должен содержать данный отчет. Период публикации в средствах массовой информации предусмотрен только для квартальных отчетов об исполнении государственного бюджета и годового отчета об исполнении государственного бюджета. Это означает, что законодательством не предусмотрены процедуры информирования населения относительно процессов и результатов формирования основных направлений финансовой политики и государственного бюджета РТ, несмотря на то, что в статье 38 пункте 2 говорится о том, что Правительство РТ в установленном порядке после рассмотрения основных направлений финансово-кредитной и налоговой политики на период бюджетного планирования принимает решение об их одобрении, с учетом необходимых изменений и дополнений, а также может принять решение об их публикации.

Доступ общественности к налоговой отчетности прописан в Налоговом Кодексе РТ, введенном в действие с 1 января 2013 года. В статье 88 установлены период опубликования отчетов о деятельности налоговых органов и перечень необходимой информации, которая должна содержаться в данных отчетах. Однако опубликование отчетов предусмотрено данным кодексом только на официальном веб-сайте Налогового комитета РТ. Hа сайте Налогового комитета такие отчеты отсутствуют, также там нет бюджетной информации. Аналогичная ситуация и на сайте Таможенной службы.

Кроме того необходимо отметить, что в инструкции Министерства финансов РТ о формировании показателей Государственного бюджета на 2018-2019 года в отдельной главе предусматривается проведение «Бюджетных слушаний» (http://minfin.tj/downloads/instruksiya-ru-2017.pdf). Согласно требованию данной инструкции, во время планирования проекта государственного бюджета должны быть проведены бюджетные слушания по следующим вопросам:

• Базисных расходов по секторам;

• Предложений по новым инициативам (включая новые инвестиционные проекты);

• Проекта потолков расходов по секторам и ГРБС.

Предварительные потолки расходов, включая перечень отобранных заявок по новым инициативам, представляются отраслевым ГРБС в установленные сроки.

Отраслевые ГРБС представляют в Министерство финансов перечень спорных вопросов для дальнейшего обсуждения на бюджетных слушаниях.

Бюджетные слушания проводятся Бюджетной комиссией при Министерстве финансов РТ с участием представителей отраслевых ГРБС.

Отраслевые ГРБС на бюджетных слушаниях представляют заместитель министра и начальник соответствующего подразделения.

Причинами вовлечения граждан при принятии решений являются то, что:

• Граждане – основа существования правительства;

• Граждане оплачивают расходы правительства и предоставляемые услуги;

• Укрепление доверия к правительству

• Повышение доверия общественности к руководству/ управлению.

• Рациональность государственного аппарата: конструктивное обсуждение сложных вопросов и т.д.

• Достижение договоренностей по проблемным вопросам для корректировки и внесению изменений и дополнений в проведение государственной политики и принятие решений.

В связи с этим, проведение общественных слушаний и участие гражданского общества в процессе принятия решения в рамках законодательства считается важным элементом демократической формы управления.

Данный подход оптимизирует процесс принятия решений во внедрении реформ, изменениях законодательства и других важных решений, которые непосредственно связаны с жизнедеятельностью народа.